Как Мишустин превратил Белый дом в корпорацию

Из-за пандемии и связанного с ней большого объема «чрезвычайных» экономических мер наше внимание в последние годы в основном было сосредоточено на том, как правительство Михаила Мишустина реагирует на актуальные вызовы, и в меньшей степени — на том, как меняется Белый дом сам по себе. Однако, считает редактор отдела экономической политики Олег Сапожков, по прошествии двух «ковидных» лет имеет смысл оглянуться на то, какие изменения претерпела в эти годы исполнительная власть, как она превратилась в корпорацию — и какие риски и выгоды это несет в будущем.

Рутинное наблюдение за жизнью Белого дома съедает перспективу — сегодня было онлайн-заседание правительства, вчера — такое же совещание правительства с президентом, завтра премьер обсудит насущное с социальным блоком. Но оглянешься шире — и понятно, что изменилось практически все.

Белый дом времен «позднего Дмитрия Медведева» с рубежа 2021/2022 года вспоминается серией эпизодов бесконечной борьбы ведомств внутри него и институтов вне за контроль над процессами — часто тупиковой.

Сегодня бесконечные дискуссии Минэкономики и ЦБ о том, кто должен обеспечить стране экономический рост, споры о том, отраслевые ведомства или Минфин должны определять инвестполитику госкомпаний и госкорпораций, перепихивание ответственности в межведомственных конфликтах на сторону противника выглядят ностальгическими подробностями давно исчезнувшего прошлого — впрочем, то, что от этого времени нас практически ничего не отделяет, придает картине несколько сюрреалистический оттенок.

Дело в том, что почти незаметно два года чрезвычайной и порой довольно лихой на «старорежимный» взгляд антикризисной политики позволили Белому дому довольно круто перестроить собственную систему управления. Теперь она все больше напоминает принятую в классических корпорациях структуру, до этого характерную только для наиболее прогрессивных министерств или бизнеса. Да, Минфин и при Дмитрии Медведеве, при котором, собственно, и был заложен фундамент проектного подхода в правительстве, был корпорацией; сам Белый дом — нет.

Фундамент важен, но смотрят всегда на здание целиком: у него теперь есть стены, его можно видеть.

Началось, конечно, с финансов: необходимость в начале 2020 года определиться с ресурсами для ответа на вызовы COVID-19 определила две волны консолидации бюджетных средств, от которых не было защищено ни одно министерство, хотя ранее они держались за свои бюджеты — именно они (и контролируемые процессы) определяли вес того или иного ведомства в составе правительства. Весной же 2020 года все незаконтрактованные средства министерств, независимо от того, в какие нацпроекты они были вписаны, были изъяты в антикризисный фонд правительства в одночасье и так же в одночасье были переданы «внешним» по отношению к Белому дому получателям — будь то социальная сфера или особо пострадавшие отрасли.

Сигнал «нет ничего своего, все, что принадлежит министерству, принадлежит правительству и используется им по мере необходимости» был услышан — если попытки защитить бюджеты и были, пределов здания на Краснопресненской набережной слухи о них не покинули. За два последующих года разговоров о том, что министерство того и министерство сего делят какой-то кусок, мы не слышали ни разу.

Примечательно, что и управление бюджетными деньгами было реорганизовано по той же схеме — все свободные финансы ведомств теперь погружены в общий пул ликвидности под оперативным управлением федерального казначейства, которое знает общий баланс и прогноз и, опираясь на них в управлении деньгами — нет, уже не министерств, а всего Белого дома,— вовсе ликвидировало ситуации, когда какому-то министерству «не довели» какие-то лимиты. Есть основание заплатить — казна просто берет и платит. Оказывается, так было можно.

Такие задачи потребовали точной и быстрой координации, на фоне чего ощутимо вырос вес аппарата правительства и создаваемого вокруг него цифрового офиса Белого дома.

Да, во многом это эффект цифровизации всего — от госзакупок до госуправления: электронный бюджет и ликвидация низкоуровневой бюрократии позволяют Белому дому перемещать необходимые лимиты между годами в режиме реального времени. Что у вас, досрочно построили детский сад? Возьмем из бюджета-2022 и отдадим, все равно платить, какая разница когда.

В иностранной литературе бюджет — это публичные финансы, правительство собирает их, но направления и сроки трат определяет парламент, выделяя эти деньги министерствам. Он и в России определяет — но при такой невиданной бюджетной свободе внутри Белого дома де-факто бюджет стал лишь суммой, которую властная корпорация может потратить, исходя из собственных усмотрений о необходимости и целесообразности. Яркой иллюстрацией стали попытки претендовать на эти «публичные» деньги объединений малого бизнеса: правительство со стоическим упрямством сообщало, что нужды МСП взвешены и найдены подъемными, деньги на сохранение занятости и «спасательные» кредиты выделены, а большего не будет,— а потом и вовсе отгородилось от МСП роботом по раздаче субсидий, автоматизированной системой господдержки. Внешние оценки — будь то МВФ или Всемирный банк — подтверждают эффективность такой конструкции, а сохранение резервов, несмотря на массовый публичный запрос, вошло в рекомендации международных институтов осени-зимы 2021 года — без ФНБ на нынешних финансовых рынках дешево не занять, а деньги на постковидное восстановление нужны всем.

К такой конструкции «правительства-корпорации» есть несколько вопросов. Во-первых, оно по определению монополист, это не IOS и Android, между которыми можно выбирать — до конкуренции правительств-корпораций мир еще (к сожалению) не дожил. У монополистов же есть две проблемы: тарифы (за которыми должна следить антимонопольная служба) и закрытость. Тарифная политика властной монополии была яснее ясного продемонстрирована РСПП в виде объявления Минфина осенью 2021 года: «Дайте нам еще 600 млрд руб. налогов в год, нам нужно на социальные расходы, а на что налоги — решите сами».

Идея о том, что налоги — это плата правительству за его услуги, запрошенные обществом, внутри такой системы непопулярна: корпорация сама определила, как именно она должна победить бедность, подсчитала, во что это обойдется, и предъявила обществу счет.

С закрытостью — похожая история: менеджмент корпорации в рыночной структуре определяется голосованием акционеров, но поскольку акционеры властной корпорации — министерства (это их деньги в уставном капитале, он же бюджет), в такую систему крайне сложно инкорпорировать человека со стороны, а если вспомнить о монопольном положении — неоткуда и переманить. Если же вспомнить о выстроенной внутри — и уже полностью развернутой — системе KPI властной корпорации, расчет попасть в ее топ-менеджмент извне становится практически безнадежен. В принципе в Минфине такая ситуация сохранялась десятилетиями и плохих министров финансов не создавала — но то, что люди, которых мы знаем как кадровый состав правительства Михаила Мишустина, будут расти (совершенно не обязательно занимая в итоге такие посты) до уровня премьера и вице-премьеров преимущественно изнутри, пока корпоративная структура устойчива, следует, вероятно, принимать во внимание.

Еще одна потенциальная проблема правительства-корпорации — вопрос оценки результатов ее деятельности. С внутренней оценкой понятно — KPI. С политической тоже — для этого и разрабатывалась система национальных целей. Но попытки ввести в публичное поле год назад понятие «доказательной госполитики» при всей его интуитивной ясности наткнулись на пока, кажется, неразрешимое противоречие. Кому должна корпорация-монополист доказывать собственную эффективность? По каким параметрам? Внутри оценка видна и так. А от внешнего мира во всех ключевых вопросах система уже изолирована — по той же схеме, по которой это было сделано с деловыми объединениями. В итоге доклады идеолога «доказательной госполитики» Алексея Кудрина в начале и конце 2021 года очень мало отличались друг от друга: резюмируя их одним предложением, правительство должно доказывать эффективность своей работы ученым. Которых оно же и кормит. Не будем вспоминать, что не все российские ученые после того, что творилось в образовании в последние 20 лет, выдержат проверку на плагиат — идея и так не выглядит перспективной.

Впрочем, не признать невозможно — изоляция от общества сильно ускорила ведение дел.

Новые идеи реализуются с ходу, без пятилетних дискуссий, цифровизация — кто мог вообразить такие темпы даже и два года назад; по большому счету правительство, изолированное от влияния регулируемых, демонстрирует заметно большую эффективность, выполняя функцию цифрового «прокси» политической власти в экономике. Возможно, это дает надежду на «догоняющую модернизацию»: на фоне эффективной исполнительной власти придется модернизировать судебную, а то и политическую систему (отчасти заделы для этого были вписаны в Конституцию) — но пока, как принято писать в газете об историях, которые только развиваются, “Ъ” будет следить за развитием событий.