Без поправки на творчество: как театры в России тратят деньги

Правоохранительные органы продолжают наступление на российские театры: на этот раз ФСБ обвинила «группу лиц» в хищении 45 млн руб. в Малом драматическом театре в Петербурге. По данным ФСБ, украденные средства были выделены из федерального бюджета на выполнение работ по проектированию новой сцены драмтеатра. Сегодня же ​Мосгорсуд оставил под домашним арестом до 19 апреля режиссера, художественного руководителя «Гоголь-центра» Кирилла Серебренникова, которого тоже подозревают в хищении бюджетных средств. Серебренников был задержан в августе 2017 года, его арест стал самым громким скандалом в российской культуре за последние годы.

В ноябре театральные деятели заявили, что действующая система законодательного регулирования театров не учитывает особенности творческой деятельности, из-за чего создает для нее «непреодолимые препятствия». При желании власти могут предъявить претензии любому директору театра, потому что театральным менеджерам порой приходится искать лазейки при расходовании бюджетных средств — лишь для того, чтобы получить нужную для театра услугу или товар оптимального качества по рыночной цене, рассказали РБК несколько руководителей российских театров (ни один из них не согласился быть названным в тексте по имени, сославшись на чувствительность вопросов и риски). Без этих ухищрений они сталкиваются с недобросовестными поставщиками и теряют деньги, в том числе бюджетные.

Действующее законодательство никак не ограждает театры от таких подрядчиков, а, напротив, препятствует сотрудничеству с надежными контрагентами, утверждают собеседники РБК. Минкультуры в курсе таких уловок, но закрывает на них глаза, понимая специфику творческой индустрии, говорят они. В то же время руководство театров всегда рискует столкнуться с претензиями, что может обернуться как минимум снятием с должности.

Планирование по наитию

Как и другие бюджетные учреждения, театры обязаны планировать свою деятельность на год вперед, закладывая цифры, которые основаны на прошлых тратах. Потом их приходится многократно корректировать. Летом театры начинают готовить план финансово-хозяйственной деятельности (ПФХД) на следующий год (доходы и расходы) и план закупок на три года. В декабре театрам поступает госзадание. После этого публикуется план-график, включающий конкретные театральные закупки, даты и цены.

В декабре, при внесении в план закупок расходов на спектакли, у директоров еще нет понимания, какие спектакли они будут выпускать, кто будет художником, композитором, какие будут декорации, рассказывают собеседники РБК. Премьеры при этом должны состояться уже в апреле–мае. Это неудобно, ведь создание спектакля — процесс творческий, практически непрогнозируемый, говорит топ-менеджер театра. «До конца года у меня скапливается штук по 50 новых вариантов плана-графика», — говорит директор другого театра.

Если режиссер вдруг решил изменить цвет декорации, театр может не успеть к премьере. В договоре не допускается изменение существенных условий. Законный выход — исполнить контракт, ненужную декорацию сложить на склад, заключить новый договор. Выход, не вполне вписывающийся в нормы закона, — расторгнуть контракт, заключить новый с тем же поставщиком, хотя это несколько увеличит стоимость. Но в таком случае встанет вопрос об эффективности использования бюджетных средств, в результате чего учредитель может предъявить руководству претензии.

Поставщик с заказчиком формально вправе договориться о поставке товара с иными качественными характеристиками, улучшенными по сравнению с теми, которые были, но на практике сослаться на эту норму невозможно. Декорация не может быть «улучшена» по отношению к другой — это просто другое художественное решение. «И пьеса «Чайка» не улучшена по сравнению с пьесой «Вишневый сад», это просто другая пьеса», — объясняет театральный топ-менеджер.

План-график закупок серьезно ограничивает творческую свободу, отмечал 14 ноября директор Театра им. Вахтангова Кирилл Крок на «круглом столе» в комитете Госдумы по культуре. «В театре и в искусстве нельзя все спланировать. Это творчество. Оно рождается сиюминутно"​, — убеждал он. План закупок должен содержать все планируемые траты, однако в реальной ситуации это невозможно, говорилось в письме директора «Театра наций» Марии Ревякиной на имя зампредседателя комитета Думы по культуре Александра Шолохов​а от 1 ноября 2017 года (копия есть у РБК).

Расходование средств у гостеатров, как и у других бюджетных учреждений, строго регламентировано. Необходимые услуги и товары они закупают в рамках законов 44-ФЗ и 223-ФЗ, которые предписывают проводить различные конкурсы и аукционы. Принятый в 2013 году 44-ФЗ («О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд») пришел на смену действовавшему с 2005 года 94-ФЗ («О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»). Усовершенствования системы закупок для театров деятели культуры добивались многие годы, но лишь недавно такое поручение дал президент Владимир Путин. Поправки в 44-ФЗ, учитывающие «особенности деятельности организаций культуры и искусства», должны быть подготовлены к 15 марта 2018 года.

Презумпция вины

«Я понимаю, что борьба с коррупцией очень важна, но нынешний закон [44-ФЗ] создает для честных людей колоссальные проблемы», — говорит директор одного из театров. «Раньше мы работали без всяких конкурсов. У меня вопрос: очень много денег украли от государства? — рассуждает его коллега. — Кто из директоров театров вдруг стал мультимиллиардером, уехал на Канары или Сейшелы, купил себе какой-то замок, яхту, джет, вертолет?»

«Законодательство устроено психологически так, что оно предполагает, что любой работник и руководитель — это преступник, казнокрад, коррупционер, — считает другой театральный руководитель. — Мы должны ежедневно доказывать обратное, и это мешает нам оставаться художниками».

В период действия 94-ФЗ театральные деятели пытались доказать законодателю непригодность контрактной системы в сфере театральной деятельности, которая, по их мнению, не учитывала творческую специфику. Именно этот закон предписал проводить конкурс на наем определенного режиссера или актера, что в принципе противоречит сути театральной деятельности, рассказывают собеседники РБК. В итоге в 94-ФЗ были внесены изменения, которые упростили некоторые закупки для театров. Однако в 2014 году, с принятием 44-ФЗ, они усложнились. Закон значительно расширил способы закупок — конкурсы, аукционы, запрос котировок, запрос предложений, закупка у единственного поставщика, но не дал театрам так необходимую им оперативность.

Конкурентные способы (то есть все, кроме закупки у единственного поставщика) используются для закупки товаров, которые широко представлены на рынке, т.е. делаются не по конкретным заявкам заказчиков, объясняет замдиректора «Электротеатра Станиславского» по правовым вопросам Сергей Горошков. Они более трудоемкие и более затратные по времени. Контролирующие органы и ФАС очень пристально следят за ограничениями, которые устанавливают заказчики.

«У нас в этой сфере действует абсолютная презумпция вины», — считает один из театральных топ-менеджеров.

44-ФЗ увеличил объем документов, необходимых для всех закупок, а также установил «необоснованные» требования к закупкам у единственного поставщика, увеличив и само время процедуры, говорилось в аналитической справке (.doc) по проблемным вопросам 44-ФЗ, приложенной к письму 2014 года от руководителей театров президенту Владимиру Путину. Закон зачастую оказывается тормозом при подготовке новых спектаклей, отмечалось в научно-исследовательской работе «Исследование проблем реализации 44-ФЗ» (.doc), подготовленной под руководством заведующего сектором экономики искусства Государственного института искусствознания Александра Рубинштейна. Применение закона отвлекает множество работников театров от выполнения их прямых обязанностей, а вместо экономии бюджетных средств закон приводит к дополнительным расходам театров, следует из работы.

«С момента появления контрактной системы у нас экономический блок увеличился на пять сотрудников. Они занимаются только исполнением 44-ФЗ», — говорит директор театра. Трое из них, по его словам, занимаются исключительно контрактной системой ЕАИСТ, внося в нее бесконечное количество договоров (по 200–300 в год).

Конкурс для Табакова

Закупка у единственного поставщика — основной среди неконкурентных способов определения театральных поставщиков, следует из анализа закупок театров (.pdf), проведенного компанией «Бюро контрактной информации». В этом случае заказчик не обязан закупать у контрагента только потому, что тот предложил наименьшую цену, но цена все равно должна быть обоснованной и не выше среднерыночной, объясняет Горошков. Театр может обосновать свой выбор, например, более высоким качеством товара.

Закупка у единственного поставщика может осуществляться двумя путями — направление предложения конкретному поставщику или принятие оферты от одного поставщика. Последний вариант предусмотрен лишь московскими нормами. В этом случае театры зачастую имитируют исполнение закона, говорит РБК театральный эксперт, пожелавший остаться неназванным. «Проводятся неформальные переговоры: мы предварительно звоним поставщику, говорим, что нам нужно, на такую-то сумму, он под это верстает оферту, и мы как бы на нее формально откликаемся», — говорит он.

Закон значительно усложнил и увеличил объем работы театров при закупках у единственного поставщика до 100 и до 400 тыс. руб. (т.н. «малые закупки»). То, что этот способ для них наиболее предпочтителен обусловлено двумя факторами: во-первых, театры до 80% своих закупок совершают объемами менее 50 тыс. рублей, говорил в марте 2014 года на заседании СТД Григорий Глоба, на тот момент — начальник юротдела театра «Сатирикон». Во-вторых, этот способ, в отличие от аукциона или конкурса, позволяет театрам заключить контракт с проверенным поставщиком.

Театр может использовать метод единственного поставщика при найме актеров, режиссеров, приобретении декораций, костюмов и иных товаров, относящихся к постановке спектакля. Процесс закупки начинается с определения цены. Для этого предусмотрены пять способов, и приоритетный с точки зрения закона — это метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка).

Этот метод зачастую применяется фиктивно, в том числе при «закупках» услуг сторонних актеров, рассказали собеседники РБК. Чтобы пригласить, например, Олега Табакова или Олега Меньшикова, надо собрать коммерческие предложения с трех других артистов, объясняет замдиректора одного из театров. Стоимость участия статусного актера известна заранее, но она должна быть примерно равна средней цене предложений от всех артистов. Театры имитируют соблюдение закона — «конкурирующие» предложения шлют знакомые актеры, говорит этот театральный менеджер. По такому же алгоритму привлекаются режиссеры и драматурги для написания пьес.

В закупочной документации необходимо обосновать выбор артиста, например: «знает специфику деятельности, выполняет работу на высокохудожественном уровне, готов оказать услугу в соответствии с заданием и художественным замыслом режиссера-постановщика». «Оказывается, у нас [Роберт] Уилсон (один из самых известных американских театральных режиссеров. — РБК) может конкурировать с Ивановым, Петровым, и мы делаем протокол, что мы выбрали Уилсона», — иронизирует Мария Ревякина. Нельзя взять актера на роль, пока «мы не изобретем, что из трех актеров якобы выбираем лучшего», объясняет она. По факту режиссер четко знает, какой актер ему нужен, но театру приходится придумывать «мифические критерии», чтобы именно этого актера взять на роль.

Закон усугубляет коррупцию

Из-за неудобства действующей системы закупок некоторым театральным деятелям порой приходится идти на различные ухищрения. «Это эквилибристика на проволоке, притом на большой высоте без страховки, — признается директор одного из театров. — Вы можете сорваться или проскочить в зависимости от желания власти».

«Мы договариваемся с нужным нам подрядчиком об услугах, которые я не могу доверить непроверенной организации - это обслуживание техники, пожарная безопасность, заранее договариваемся о конкретной цене», — рассказывает директор другого театра. «При торгах мы завышаем начальную цену на 20%, а знакомые с нужным подрядчиком три организации дают цены выше той, о которой мы условились с нашим контрагентом. В итоге нужный подрядчик выигрывает. Если сторонние организации продолжают сбивать цену, нужный подрядчик снижает ее ниже условленной, выигрывает, но потом мы расторгаем договор по обоюдному согласию и заново проводим конкурс», — описывает он одну из уловок.

44-ФЗ призван дать возможность людям получать эффективный и качественный продукт, но он этого не дает, именно поэтому заказчики его обходят, отмечала в октябре на конференции в Санкт-Петербурге «Государственная поддержка театров Москвы и Петербурга и перспективы развития театрального дела» заведующая Центром исследования проблем государственного управления Института экономики РАН Ирина Смотрицкая.

Реализация 44-ФЗ приводит к ограничению конкуренции, усугублению коррупции, вольному или невольному нарушению закона и снижению эффективности закупок, считает театральный эксперт.

Заместитель председателя думского комитета по культуре Александр Шолохов говорил, что стоимость контрактов увеличивают так называемые «сутенеры», выступающие на стороне поставщиков. «Они организуют участие в торгах десятков фирм, и желающий выиграть конкурс должен отдать часть стоимости контракта «сутенеру», чтобы тот отошел в сторону. Это не спонтанные нарушения, а сложившаяся коррупционная система», — считает депутат.

Если раньше компании просто заключали контракт и демпинговали, а потом исчезали, то теперь они смотрят техническое задание и проект контракта и, видя в нем слабые места, заключают договор, что-то делают, но некачественно, объясняет Смотрицкая практику применения 44-ФЗ. «Вы начинаете им выставлять претензии, а у них профессиональные юристы, заточенные именно на такие случаи, и вы у них не выигрываете. В итоге вы не получаете услуг, которые вам нужны, и теряете бюджетные средства», — говорит она.

В 2016 году было расторгнуто контрактов по 44-ФЗ общим объемом более 1,2 трлн руб., что на 25% больше аналогичного показателя 2015 года. Всего в 2016 году было заключено контрактов общим объемом около 5,3 трлн руб., следует из доклада Минэкономразвития о результатах мониторинга применения 44-ФЗ за 2016 год. «Что это говорит об эффективности наших законов?», — задается вопросом Смотрицкая. В первом полугодии 2017 года объем расторгнутых в России контрактов по 44-ФЗ вырос на 26,3% в годовом выражении, следует из доклада Минфина (.pdf) о результатах мониторинга применения 44-ФЗ.

44-ФЗ вынуждает нарушать закон при закупке пьес у драматургов, рассказывает театральный топ-менеджер. В течении трех дней с момента заключения контракта театр должен зарегистрировать его в едином реестре контрактов. Туда должны внести срок исполнения обязательств. Постановление правительства Москвы не разрешает заключать договоры с исполнением позже 31 декабря текущего года, то есть бессрочное пользование не предусмотрено. «Но даже если не было ограничений, и мы договорились с автором, что мы покупаем у него права на весь срок действия исключительного права, то есть по законодательству это 70 лет с 1 января года, следующего за смертью автора, то в реестр должны включить конкретную дату, что невозможно в принципе, — говорит собеседник РБК. — Значит, мы должны спросить у автора: «Вы, когда планируете покинуть нас? Скажите нам дату своей смерти». Поэтому все контракты на приобретение прав на такие сроки зарегистрированы с нарушениями — это административное правонарушение, за которое предусмотрен штраф, объясняет он.